1 防洪形式和存在的主要问题
洪涝灾害具有随机性、广泛性、频繁性、突发性、连续性、周期性、损失大等特点。我国洪涝灾害造成的损失和影响在各种自然灾害中位居第一，约占全部自然灾害损失的60％以上。进入90年代以来，我国洪涝灾害造成的直接经济损失累计超过10000亿元，约相当于同期国家财政收入的1／5。防洪减灾是我国面临的一项长期而艰巨的任务。
人类活动和盲目开发对防洪带来很多不利影响。山区森林过量采伐、土地大量开垦以及开矿、修路等加重了水土流失。对江河冲积平原的无序开发，以及滨湖滩地围垦使河道和湖泊的水位越来越高。上游拦蓄和大量引用地面径流，使河道径流急剧减少，河道萎缩。有些平原地区大量超采地下水，引起地面沉降，对防洪和排涝产生很大负面影响。随着我国城市化进程的加快，城市防洪问题日益突出。
长江、黄河、淮河、海河、松花江、辽河、珠江七大江河中下游平原和东南沿海等受洪水严重威胁的地区密集着全国50％的人口、35％的耕地和70％的工农业产值。尽管新中国成立以来我国防洪减灾工作取得了很大成就，但防洪工程和防洪减灾保障体系都存在一些问题，难以适应国民经济和社会发展的需要。
防洪工程体系主要存在5个方面的问题：一是现有防洪工程隐患多。多数堤防的堤身、堤基质量差。全国约有40％的大中型水库存在不同程度的病险隐患。二是防洪工程体系不完善。原规划的许多骨干工程没有修建。三是蓄滞洪区安全建设和管理问题严重，蓄滞洪区运用的难度越来越大。四是城市防洪标准低。全国639座有防洪任务的城市中，有403座城市未达到国家规定的防洪标准。五是盲目围垦、人为设障、河道淤积，使河道行洪和湖泊调蓄能力下降。
防洪减灾保障体系主要存在4个方面的问题：一是防洪管理措施不力。对跨省、自治区、直辖市的江河水系缺乏全流域的统一管理，防洪工程的日常维护管理经费不足，对防洪保护区的管理不力等。二是防洪保险措施尚未建立。三是水文站网密度不够，测报设施落后。全国的防洪指挥系统还没有建成。四是基础工作薄弱。
2 防洪减灾指导思想、治理方针及总目标和对策
2.1 防洪减灾指导思想
防洪减灾的指导思想是：从无序、无节制地与水争地转变为有序、可持续地与洪水协调相处。建设成以防洪工程体系为基础的，包括防洪保障体系在内的完整的防洪减灾体系。要完全消除洪水灾害是不可能的，要避免竞相加高堤防以致不断抬高江河洪水位的恶性循环。对常遇洪水要通过一定的工程措施来控制，以便开发利用江河的冲击平原，但这种开发利用必须适度，不能无限制地与水争地。在发生大洪水或特大洪水时，要让出一定数量的土地来调蓄洪水，以免发生影响全局的毁灭性的灾害。
2.2 防洪减灾治理方针
我国防洪减灾治理的总方针是建立和完善包含防洪工程体系和防洪保障体系的综合防洪体系。一是防洪减灾工程是国民经济发展的基础设施，防洪减灾应与国民经济和社会发展水平相适应。要处理好防洪减灾与水资源开发利用、生态环境保护等方面的关系。二是要贯彻“全面规划，统筹兼顾，标本兼治，综合治理”的方针。从我国的国情出发，坚持“蓄泄兼筹”。三是要抓住重点，照顾全面。大江大河中下游广大平原和重要湖区是我国经济发达地区，是防洪的重点。大中城市是国家和地方政治、经济、文化中心，人口稠密，固定资产集中，要加速城市防洪建设。对5万多条中小河流的治理和山洪、泥石流等山地灾害，平原地区的排涝及沿海地区台风暴潮灾害，也要给予足够的重视。四是要继续抓紧干支流河道治理工程建设，同时重点兴建一批控制性水利枢纽工程。目前，重点加高加固江河湖海堤防，加大堤防和病险水库除险加固力度，建立蓄滞洪区的安全设施，有计划、有步骤地平垸行洪、退田还湖。搞好江河、湖泊清淤疏浚，增强排涝能力，进一步构筑七大江河完整的防洪工程体系，有重点地提高防洪排涝标准。五是加强防洪管理，划定防洪管理区，如蓄滞洪区、超标准洪水处理范围、不同防洪标准的管理范围、防洪保护区等，绘制防洪风险图。进一步完善防洪减灾法规体系，依法开展防洪减灾管理，提高执法水平，加大执法力度，建立相应的防洪减灾配套政策。加快国家防汛指挥系统及水文基础设施建设。加强抗洪管理，从组织、人力、物力和其他方面保证抗洪的需要。
2.3 防洪减灾治理总目标
我国防洪减灾治理总目标是：在江河发生常遇洪水和较大洪水时，国家的经济活动和社会生活不受影响，可以正常运作；在江河遭遇大洪水和特大洪水时，即遇超标准洪水时，应有序地实施预定方案，国家的经济活动和社会生活不致发生动荡，不致影响国家长期计划的完成或造成严重的环境灾害。
各条江河的目标为：长江再遇1998年洪水时确保主要堤防安全，大大减轻灾害损失及防汛抢险的负担；再遇类似1954年和1870年洪水时，在充分运用三峡等干支流水库和分蓄洪工程的条件下，保证重要堤防、沿江大城市和重点围垸的安全。黄河保证防御花园口安全通过22000m3／s的洪水，稳定现行的流路，保证黄河不改道。淮河干流上游达到20年一遇以上，中游100年一遇，下游300年一遇，重要支流达到20年一遇以上；沂沭泗水系中下游达到50年一遇以上的防洪标准。海河南系下游地区能防御1963年型洪水，北系中下游地区能防御1939年型洪水，滦河能防御1962年型洪水。珠江流域的南宁、柳州、梧州等城市达到100年一遇以上，主要堤防达到50年一遇的防洪标准，再遇类似1915年特大洪水，保证广州市、西江干支流城市和珠江三角洲重点堤围的安全。松花江干流和重要支流达到20年一遇到50年一遇，重要城市达到100年一遇以上的防洪标准。太湖流域防御各种不利降雨时空分布的50年一遇的洪水，使流域防洪能力向抗御100年一遇洪水的标准过渡。
2.4 防洪减灾治理对策
加强防洪减灾工作，一是确立防洪减灾的社会意识。让广大干部群众充分了解我国洪灾的特点和防洪减灾知识，把防洪减灾工作转变为全社会的自觉行动。二是统一修订、制定江河流域防洪规划。三是进行河道防洪综合治理。全面巩固和恢复现有河道堤防工程的防洪能力，有重点地完善和提高重点防洪地区的堤防防洪标准。四是加快病险水库除险加固步伐，并在主要江河上中游兴建控制性工程。五是进一步加强城市防洪工程建设，提高城市防洪能力。六是有计划、有步骤地平垸行洪、退田还湖。七是加强防洪保障体系建设。逐步制定和完善防洪法规、政策、体制、投入、管理、科学技术等防洪保障体系，保证各项目标的顺利实施。
3 防洪减灾总体布局和主要措施
3.1 长江流域
国务院1990年批准的《长江流域综合利用规划简要报告》确定的长江中下游防洪标准为：荆江河段按100年一遇洪峰流量作为防御目标，荆江以下河段以防御新中国成立以来最大的1954年型洪水为目标。按照“蓄泄兼筹，以泄为主”的方针，长江防洪要在现有防洪工程体系构架的基础上，进一步加强堤防、分蓄洪工程、防洪水库、河道整治、水土保持等各类工程措施以及加强洪水预报、防汛抢险、管理等非工程措施，逐步形成以堤防为基础，三峡工程为骨干，配合其他干支流水库、分蓄洪工程、河道整治工程及非工程防洪措施的较为完善的综合防洪体系。堤防工程以长江干堤、洞庭湖重点垸堤、鄱阳湖重点垸堤、重要防洪城市堤防为重点；重点枢纽工程包括目前正在建设和规划建设的长江三峡、清江水布垭、澧水江垭、汉江丹江口加高、水阳江港口湾、岷江紫坪铺、嘉陵江亭子口等；分蓄洪区安全建设首先要尽快实施城陵矶附近的100亿m3的蓄滞洪区，以及其他作用较大的蓄滞洪区安全建设。
3.2 黄河流域
按照“上拦下排、两岸分滞”控制洪水，“拦、排、放、调、挖”处理和利用泥沙的治黄基本思路，2010年初步建成以中游干支流水库、下游堤防、河道整治、分滞洪区工程为主体的防洪减淤工程体系，控制标准内洪水，减轻下游河道的淤积抬高；配合防洪非工程措施，确保花园口洪峰流量22000m3／s防御标准的防洪安全。治理黄河关键要抓住三个环节；加固堤防和整治河道，修建水库，中上游水土保持。黄河下游要长期不懈地进行堤防加高加固、河道整治、挖河疏浚等下排工程建设，有计划地利用黄河泥沙进行淤背固堤，抬高沿河两岸地面，逐步使黄河下游变成“相对地下河”，这是解决下游洪水和泥沙问题的一项战略措施。在小浪底水库建成后，继续兴建古贤、渍口水库，基本形成中游干流洪水泥沙调控工程体系，配合其他措施，使下游河道在60年或更长时间内不显著淤积抬高。
3.3 淮河流域
淮河流域防洪减灾体系总体布局为：上游加固、兴建水库，开展水土保持；中游整治河道和加固堤防，加强行蓄洪区建设，修建控制工程，治理跨省骨干支流；下游兴建入海水道，并巩固现有河道排洪能力；在沂沭泗水系实现洪水“东调南下”。建立和完善以河道、堤防和控制枢纽为基础，包括沙丘区水土保持、水库、蓄滞洪区等工程和非工程措施组成的综合防洪除涝体系。2005年基本完成国务院治淮治太会议确定的19项骨干工程建设任务，通过加固堤防、整治疏浚河道、兴建骨干控制工程、加快行蓄洪区安全建设等，使淮河干流中下游的防洪标准达到100年一遇，沂沭泗水系中下游防洪标准达到20年一遇到50年一遇。2010年使淮平上游防洪标准达到20年一遇，洪泽湖大堤防洪标准提高到300年一遇，中运河、骆马湖及新沂河防洪标准提高到100年一遇。
3.4 海河流域
海河流域防洪以“上蓄、中疏、下排、适当地滞”为基本治理方针，按照“分流入海，分区防守”的格局构筑以水库、堤防、行滞洪区和非工程措施组成的防洪体系。依据国务院1993年批准的《海河流域综合规划》确定的防洪标准2005年全面恢复海河流域主要河系中下游地区防洪能力，海河南系下游地区能防御1963年型洪水，北系中下游地区能防御1939年型洪水，滦河能防御1962年型洪水，徒骇、马颊河能防御1961年型洪水。2010年完成Ⅰ、Ⅱ级堤防加高加固、骨干河道整治和现有病险水库除险加固任务，潮白湖、北运河防洪能力提高到50年一遇，卫河、滏阳河及大清河上游主要支流防洪能力达到10年一遇到20年一遇。
针对海河流域水资源供需矛盾日益尖锐的问题，防洪工程建设要兼顾水资源开发与生态环境的需要，合理安排洪水蓄泄，协调防洪与水资源开发的矛盾，尽可能增加水资源可利用量，改善生态环境。
3.5 珠江流域
按照国务院1993年批准的《珠江流域综合利用规划纲要》，珠江防洪规划采取“堤库结合，以泄为主、泄蓄兼施”的治理方针，规划建设西北江中下游、东江中下游、郁江中下游和柳江中下游4个堤库结合的防洪工程体系。在北江干流兴建飞来峡水利枢纽，西江干流兴建龙滩、大藤峡等控制性水库拦蓄洪水，与下游堤防联合调度，并疏浚整治珠江泄洪出海水道，形成西北江中下游防洪工程体系，使广州市可防御本世纪出现的1915年型洪水，梧州等重要城市和珠江三角洲重点堤围可防御100年一遇洪水。东江在已兴建新丰江、枫树坝。白盆珠水库的基础上，加高、加固下游堤防，使东江下游防洪标准达到50年一遇到100年一遇。在都江中上游兴建百色和老口水库，在柳江兴建洋溪水库，结合新建或加高沿江堤防，使南宁、柳州市防洪标准达到100年一遇，郁江两岸重点防洪区标准达到20年一遇到50年一遇。2005年重点加强中下游地区防洪工程体系建设，通过加固西北江干堤、东江干堤、三角洲联围、韩江干堤等重要提防，整治珠江河口，动工兴建百色水库，使珠江沿岸20年一遇常遇洪水不受灾，三角洲重要堤围和南宁、柳州、梧州等重要城市达到50年一遇，广州市达到防御北江300年一遇洪水的能力。2010年加高加固沿江堤防，使主要防洪保护区逐步达到规划确定的防洪标准。
3.6 松花江流域
松花江流域按照“蓄泄兼筹、以泄为主”方针，逐步建成以堤防为基础，以丰满、白山水库和拟建的尼尔基等大型水利枢纽为骨干，结合支流水库、蓄滞洪区、河道整治、阻水桥梁扩孔改造、水土保持等工程与非工程措施的综合防洪体系。2005年建成尼尔基水利枢纽，基本完成松干、嫩平、二松干流重点堤防工程加固，开工建设哈达山、文得根等水库，完成部分重点城市防洪工程建设。2010年完成防洪规划确定的防洪工程体系建设，使嫩江尼尔基以下河段、第二松花江丰满水库以下河段达50年一遇防洪标准，松花江干流河段达20年一遇到50年一遇防洪标准，哈尔滨市、长春市防洪标准提高到200年一遇，齐齐哈尔、吉林、佳木斯、牡丹江、松原、乌兰浩特等城市和大庆主城区及其主力油田达到100年一遇的防洪标准。
3.7 辽河流域
辽河流域按照“蓄泄兼施、防用结合、综合治理”的方针，逐步完善以堤防为基础，以拟建的王佛寺水库和已建红山、二龙山、大伙房、观音阁等水库为骨干的综合防洪治沙体系。2005年建成石佛寺水库一期工程，基本完成重点城市、辽平、浑河、太子河等堤防建设。2010年全部完成辽河流域防洪工程体系建设，使西辽河海流吐至福德店河段达50年一遇，东辽河二龙山水库至福德店河段达50年一遇，辽河干流福德店至清河口达50年一遇，浑河谟家堡闸至三岔河口段达50年一遇，大辽河三岔河口至营口达50年一遇。各主要城市中沈阳300年一遇，抚顺、盘锦、辽阳、本溪达200年一遇，通辽、赤峰、四平、铁岭、辽源达100年一遇。
3.8 太湖流域
按照国家计委1987年批复的《太湖流域综合治理总体规划方案》，防洪工程布局采取“疏控结合，以疏为主”的策略，主要工程包括望虞河、太浦河、杭嘉湖南排、环湖大堤等11项骨干工程。2005年以安全防御50年一遇洪水为流域治理目标，在全面完成治太一期工程建设的基础上，完善环湖大堤及主要行洪通道等防洪设施。2010年使流域防洪能抗御各种不利降雨时空分布的50年一遇的洪水，并开展进一步提高防洪标准的重点骨干工程建设，使流域防洪能力向抗御百年一遇洪水的标准过渡，区域防洪标准提高到20年一遇到50年一遇。
